แนะนำบทความที่น่าอ่าน

ปัญหาทางกฎหมายเกี่ยวกับการถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น

จากการที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ได้ให้สิทธิประชาชนในการถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นได้ โดยบัญญัติไว้ในมาตรา 286 ที่กำหนดให้ราษฎรผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่น้อยกว่าสามในสี่ของจำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่มาลงคะแนนเสียง เห็นว่าสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นผู้ใดขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่สมควรดำรงตำแหน่งต่อไป ให้สมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นผู้นั้นพ้นจากตำแหน่ง โดยการลงคะแนนเสียงต้องมีผู้มาใช้สิทธิลงคะแนนไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งทั้งหมด และต่อมาได้มีการตราพระราชบัญญัติ ว่าด้วยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. 2542 มาเป็นแนวทางและวิธีการในการถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น ซึ่งพระราชบัญญัติดังกล่าวได้กำหนดถึงหลักเกณฑ์ที่ใช้ในการเข้าชื่อเพื่อยื่นคำร้องขอให้มีการถอดถอน กำหนดผู้มีหน้าที่ในการดำเนินการถอดถอน วิธีการในการถอดถอน และจำนวนของคะแนนเสียงที่ใช้ในการถอดถอน แม้ต่อมาจะมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ก็ยังให้สิทธิประชาชนในการถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นได้ และมีหลักเกณฑ์ วิธีการถอดถอนตามพระราชบัญญัติ ว่าด้วยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. 2542 เหมือนเดิมทุกประการ
จากการศึกษาพบว่ากฎหมายเกี่ยวกับการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่น ได้กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการปฏิบัติที่สูงเกินไปจนนำไปสู่ปัญหาและอุปสรรคในทางปฏิบัติ อันเป็นผลทำให้การถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่น ไม่ประสบความสำเร็จ หรือสำเร็จก็ยากมาก ซึ่งสามารถแบ่งออกเป็น 4 ประเด็นหลัก ดังนี้

1.  ปัญหาการระบุพฤติการณ์ที่กล่าวหาว่าสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นกระทำความผิด

จากการศึกษากฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่น พบว่า ไม่มีบทบัญญัติที่ชัดเจนที่ระบุถึงพฤติการณ์อันเป็นมูลเหตุนำมาซึ่งการถอดถอน กฎหมายกำหนดไว้แต่เพียงว่า “ไม่สมควรดำรงตำแหน่งต่อไป” ซึ่งสามารถอาศัยเป็นมูลเหตุในการร้องขอให้มีการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นออกจากตำแหน่ง ซึ่งแตกต่างจากการถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองในระดับชาติที่มีกฎหมายระบุมูลเหตุแห่งการถอดถอนออกจากตำแหน่งไว้อย่างชัดเจน

ในทางทฤษฎีแล้ว เหตุที่ว่า “ไม่สมควรดำรงตำแหน่งต่อไป” กฎหมายอาจกำหนดไว้กว้างๆ เพื่อเปิดโอกาสให้ประชาชนอาศัยข้อเท็จจริงหรือพฤติการณ์อย่างใดอย่างหนึ่งที่ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองปฏิบัติหน้าที่หรือมีความประพฤติเสื่อมเสีย ตลอดจนพบผู้ที่มีความสามารถเหมาะสมมากกว่าผู้ดำรงตำแหน่งคนเดิม ก็มีสิทธิที่จะถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งให้พ้นจากตำแหน่งก่อนครบวาระ เพื่อเปิดโอกาสให้คนใหม่มาบริหารแทนได้ แต่ข้อเท็จจริงจากการศึกษาพบว่า ประชาชนส่วนใหญ่ในท้องถิ่น มักจะถูกครอบงำหรือถูกชักจูงหรือถูกบังคับโดยระบบราชการ กลไกของระบบราชการ และผู้มีอิทธิพลในท้องถิ่น โดยการเคลื่อนไหวกดดันและชี้นำประชาชนในการดำเนินการถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นที่กลุ่มตนเองไม่พอใจ หรือมีแนวนโยบายที่ไม่เอื้อประโยชน์สำหรับกลุ่มของตนให้พ้นจากตำแหน่งได้

2.  ปัญหาการเข้าชื่อเพื่อขอถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น

จากการที่พระราชบัญญัติ ว่าด้วยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. 2542 มาตรา 5 ได้กำหนดสัดส่วนผู้มีสิทธิเข้าชื่อร้องขอให้มีการถอดถอนไว้สูงเกินไป ทำให้ในทางปฏิบัติการดำเนินการเข้าชื่อเพื่อยื่นถอดถอนแทบจะเป็นไปไม่ได้เลย เนื่องจากการที่จะให้มีการถอดถอนได้นั้นจะต้องมีการเข้าชื่อเพื่อยื่นคำร้องขอต่อผู้ว่าราชการจังหวัด หรือรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย เสียก่อน การที่กฎหมายกำหนดสัดส่วนผู้เข้าชื่อไว้สูงเกินไป ในทางทฤษฎีอาจจะกระทำได้ แต่ข้อเท็จจริงในทางปฏิบัติเป็นเรื่องที่กระทำได้ยากมาก เพราะว่าผู้ที่จะถูกถอดถอนต้องมีผู้ที่สนับสนุน และฝ่ายที่ต้องการจะถอดถอนซึ่งส่วนใหญ่ก็มาจากฐานเสียงของบุคคลที่ต้องการจะถอดถอนนั่นเอง  ดังนั้น การที่กฎหมายกำหนดสัดส่วนของผู้ที่มาเข้าชื่อไว้สูงเกินไป จึงไม่มีความเหมาะสม ประกอบกับบุคคลที่จะมาเข้าชื่อขอให้ถอดถอนจะต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ที่มีความยุ่งยาก และมีลักษณะเป็นการเปิดเผย จึงทำให้ประชาชนไม่ให้ความร่วมมือในการมาเข้าชื่อเพื่อยื่นคำร้องขอให้ถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่น เท่าที่ควร

3.  ปัญหาการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น

ในการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นนั้น กฎหมายกำหนดหลักเกณฑ์ในการลงคะแนนเสียงถอดถอน เป็น 2 รูปแบบ คือ
รูปแบบแรก จะพิจารณาจากจำนวนผู้มาใช้สิทธิลงคะแนนเสียงถอดถอน หากมาลงคะแนนเสียงไม่ถึงกึ่งหนึ่งของจำนวนผู้มีสิทธิลงคะแนนเสียงทั้งหมด การถอดถอนนั้นก็เป็นอันตกไป และจะร้องขอให้มีการถอดถอนในมูลเหตุเดียวกันอีกไม่ได้
รูปแบบที่สอง หากมีผู้มาลงคะแนนเสียงเกินกึ่งหนึ่ง และคะแนนเสียงทั้งหมดมีจำนวนสามในสี่เห็นด้วยกับการถอดถอน ก็จะทำให้ผู้ถูกถอดถอนพ้นจากตำแหน่งนับแต่วันลงคะแนนเสียงเป็นต้นไป หากคะแนนเสียงทั้งหมดไม่ถึงสามในสี่ การถอดถอนนั้นก็เป็นอันตกไป และจะร้องขอให้มีการถอดถอนในมูลเหตุเดียวกันอีกไม่ได้

จากการที่กฎหมายกำหนดจำนวนของผู้มาลงคะแนนเสียงไว้สูงเกินไป ทำให้การถอดถอนประสบผลสำเร็จได้ยากมาก ถ้าหากเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดเล็ก มีประชากรไม่มากก็อาจจะกระทำตามเงื่อนไขได้ ทั้งนี้ก็ต้องขึ้นอยู่กับความสนใจของประชาชนด้วย แต่ถ้าเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ มีประชากรเป็นจำนวนมาก เช่น กรุงเทพมหานคร การถอดถอนโดยใช้หลักเกณฑ์นี้ไม่มีทางที่จะประสบผลสำเร็จได้เลย อีกประเด็นหนึ่งการลงคะแนนเสียงถอดถอน ไม่เหมือนกับการเลือกตั้งซึ่งกฎหมายกำหนดบังคับให้ไปเลือกตั้ง ถ้าไม่ไปจะทำให้เสียสิทธิตามที่กฎหมายกำหนด ส่วนการลงคะแนนเสียงถอดถอนนั้น กฎหมายกำหนดว่าเป็นสิทธิ จะไปหรือไม่ไปใช้สิทธิก็ได้ และไม่มีกฎหมายกำหนดบทลงโทษไว้เหมือนกับการไม่ไปใช้สิทธิเลือกตั้ง ประชาชนจึงไม่ค่อยให้ความสำคัญกับการไปลงคะแนนเสียงถอดถอนเท่าที่ควร

4.  ปัญหาเกี่ยวกับขั้นตอนและกระบวนการดำเนินการถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น

การดำเนินการถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น มีขั้นตอนการปฏิบัติตามกฎหมายและข้อกำหนดเป็นจำนวนมาก และจะต้องกระทำภายในกรอบเวลาตามที่กฎหมายกำหนดไว้จึงจะทำให้การดำเนินการประสบผลสำเร็จ อีกทั้งมีหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเป็นจำนวนมากทำให้เป็นปัญหาอุปสรรคในการประสานงาน ซึ่งอาจทำให้การปฏิบัติไม่เป็นไปตามหลักเกณฑ์ตามที่กฎหมายกำหนดไว้ อันเป็นผลให้การดำเนินกระบวนการถอดถอนไม่ประสบผลสำเร็จ

อีกประการหนึ่ง กฎหมายกำหนดให้พนักงานส่วนท้องถิ่น ซึ่งเป็นพนักงานประจำองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ดำเนินการแทนคณะกรรมการการเลือกตั้ง ซึ่งในการดำเนินการดังกล่าวสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น ที่ถูกยื่นคำร้องขอให้ถอดถอนยังคงปฏิบัติหน้าที่อยู่ อาจทำให้พนักงานส่วนท้องถิ่น มีความลำบากใจในการปฏิบัติหน้าที่ มีความหวาดกลัว หวาดระแวงและมีความเกรงใจผู้ที่จะถูกลงคะแนนเสียงถอดถอน อีกทั้งผู้ที่จะถูกถอดถอนอาจจะทำทุกวิถีทางเพื่อขัดขวางไม่ให้การถอดถอนประสบผลสำเร็จ อนึ่ง หากการถอดถอนไม่สำเร็จทำให้ต้องมาปฏิบัติงานร่วมกัน และอาจเกิดปัญหาความขัดแย้งขึ้นภายในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้

อีกทั้งการจัดให้มีการดำเนินการลงคะแนนเสียงถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นแต่ละครั้งมีการค่าใช้จ่ายในการดำเนินการเป็นจำนวนมาก อนึ่ง หากการถอดถอนประสบผลสำเร็จ ทำให้ผู้ถูกถอดถอนต้องพ้นจากตำแหน่ง ซึ่งไม่มีการเลือกผู้ที่สมควรเข้าดำรงตำแหน่งแทน ทำให้ประชาชนจะต้องเข้าคูหาสองครั้ง ทำให้ต้องเสียเวลาและงบประมาณค่าใช้จ่ายเป็นอย่างมาก

ข้อเสนอแนะ

1.  เห็นควรมีแก้ไขรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550
มาตรา 285 โดยกำหนดพฤติการณ์ซึ่งเป็นมูลเหตุแห่งการถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่นไว้ในกฎหมายให้ชัดเจนให้เหมือนการถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองในระดับชาติ

2.  เห็นควรมีการแก้ไขพระราชบัญญัติ ว่าด้วยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ.2542 มาตรา5โดยปรับปรุงแก้ไขหลักเกณฑ์การริเริ่มเข้าชื่อยื่นขอให้มีการถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น ให้ง่ายขึ้น โดยใช้เกณฑ์จำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง 5,000 คนหรือร้อยละยี่สิบห้า (25%) ของจำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่มาลงคะแนนเสียงเลือกตั้งครั้งล่าสุด แล้วแต่ว่าจะถึงจำนวนใดก่อน

3.  เห็นควรมีการแก้ไขพระราชบัญญัติ ว่าด้วยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นพ.ศ. 2542 มาตรา 23 โดยใช้หลักเกณฑ์เสียงข้างมากของผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่มาลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่น โดยไม่คำนึงว่าจะมีผู้มาใช้สิทธิลงคะแนนเสียงถอดถอนมากน้อยเพียงใดก็ตาม ซึ่งจะทำให้การถอดถอนประสบความสำเร็จได้มากยิ่งขึ้น

4.  เห็นควรมีการแก้ไขพระราชบัญญัติ ว่าด้วยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. 2542 และข้อกำหนดคณะกรรมการการเลือกตั้ง ว่าด้วยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. 2546 โดย
4.1 แก้ไขอำนาจ หน้าที่ของผู้ว่าราชการจังหวัดและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ให้เป็นอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการการเลือกตั้ง เพื่อให้สามารถรับคำร้องในการยื่นขอถอดถอน และดำเนินการจัดให้มีการลงคะแนนเสียงถอดถอน ตามภารกิจได้โดยตรง และเป็นการลดปัญหาความยุ่งยาก และซับซ้อนในกระบวนการถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น
4.2  แก้ไขข้อกำหนดคณะกรรมการการเลือกตั้ง ว่าด้วยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. 2546 โดยให้ข้าราชการ หรือองค์กรอื่นทำหน้าที่แทนคณะกรรมการการเลือกตั้งตามข้อกำหนดนี้ หรือเพิ่มเติมบทบัญญัติในพระราชบัญญัติ ว่าด้วยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. 2542 โดยให้สมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น ที่ถูกเข้าชื่อถอดถอนและคณะกรรมการการเลือกตั้งประกาศให้มีการลงคะแนนเสียงถอดถอนแล้ว หยุดพักการปฏิบัติหน้าที่จนกว่าจะมีการประกาศผลการลงคะแนนเสียง
4.3  เห็นควรมีการแก้ไขพระราชบัญญัติ ว่าด้วยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. 2542 โดยให้มีการเลือกตั้งผู้สมควรดำรงตำแหน่งแทนไปในคราวเดียวกันกับการลงคะแนนเสียงถอดถอนออกจากตำแหน่ง โดยเปิดโอกาสให้บุคคลอื่นสามารถลงสมัครรับเลือกตั้งพร้อมกับสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นที่จะถูกลงคะแนนเสียงถอดถอนได้ด้วย

ที่มา : ปรีชา กงภูธร ,การศึกษาแบบอิสระ,มหาวิทยาลัยรามคำแหง,ปีการศึกษา 2553

download เอกสารที่เกี่ยวข้องกับบทความ

บทที่ 1 บทที่ 2 บทที่ 3 บทที่ 4 บทที่ 5 สารบัญ ประวัติผู้เขียน

1 ตอบกลับไปที่ แนะนำบทความที่น่าอ่าน

  1. นิจจารีย์ ภาคินปริพรรห์ พูดว่า:

    สวัสดีค่ะ ปลัดปรีชา ดิฉันได้อ่านบทความของคุณแล้ว เป็นเรื่องที่ดีจริง
    ดิฉันเป็นฝ่ายเลขาของ สนง.กกต. ไปแก้กฎหมาย แล้วก็เลยเอามาทำวิทยานิพนธ์
    ในวิทยานิพนธ์ดิฉันเสนอไป 10 ประเด็น อาจารย์ให้จัดกลุ่ม ก้เลยมาเห็นการจัดกลุ่มของคุณ..น่าสนใจดีค่ะ
    ตอนนี้สอบป้องป้องวิทยาฯแล้วค่ะ รออาจารย์ลงนาม
    เรื่องถอดถอน….มีคนสนใจเยอะ….แต่มีคนทำงานวิจัย น้อย…มาก…
    ดิฉันทำงานที่ สนง.กกต. (กลาง) สำนักกฎหมายและคดี ถ้ามีอะไรแนะนำ ส่งข้อความมาได้นะค่ะ
    จาก นิจจารีย์ ภาคินปริพรรห์ 02-1418722

ใส่ความเห็น

อีเมลของคุณจะไม่แสดงให้คนอื่นเห็น ช่องที่ต้องการถูกทำเครื่องหมาย *